LD乐动体育2023年8月，美国荣鼎投资发布一份报告，对美国拟议中的对外投资审查制度行政令及仍在制定中的实施细则发表了评论意见。

　　美国总统拜登于2023年8月9日签署名为《bt365平台》的行政令，对投资于中国的某些特定领域的资本采取了双管齐下的限制措施：

　　要求美国人在与中国实体进行某些涉及与国家安全相关的技术交易时通知美国政府，以及

　　在发布行政令的同时，美国财政部还发布了一份长达48页的拟议规则制定预先通知(ANPRM)，介绍了监管机构将如何实施该行政令。其中包括一系列围绕定义、范围和意外后果的问题清单，并在45天内征求行业的反馈意见。

　　行政令中涵盖了三类技术：1)半导体和微电子技术；2)量子信息技术；3)对有关国家的军事、情报、监控或网络能力至关重要的人工智能技术。ANPRM说明了监管机构正在考虑针对这些类别中的特定技术实施投资限制，或要求投资方履行向政府通知的义务等。

　　报告认为，2023年8月，白宫发布的针对某些对华境外投资交易实施新审查制度的法规，以及同日美国财政部发布的拟议规则制定的预先通知，与之前的立法措施相比，针对的技术类别较少，且草案措辞中有诸多不确定因素，并可能导致法律范围不清等问题。

　　报告对行政令和细则草案进行了详细分析，将法规与美、欧对华直接投资和风险投资趋势进行了分析，并提出了法规中模棱两可的内容：

　　新规虽然将审查措施扩展到新的领域，并试图堵住漏洞，但从总体上看，新规仍是现有法规定义的混合体。根据目前草案的措辞，是否对某些美国绿地投资也要实施审查，尚不确定。

　　新规对“美国人”“被涵盖的外国人”和“被涵盖的交易”（包括在中国境外的交易）的定义过于宽泛，这就会令人对美国打算在多大程度上扩大其管辖权产生疑问，并认为美国可能会对某些交易实施长臂管辖。是否真的如此，则要看最终实施细则，这也存在不确定性。

　　从美国财政部通知中收集信息的范围，以及美国国会对涉及中国相关交易的严审趋势看，新规的范围可能会不断扩大。未来，某些生物技术、自动驾驶技术等领域都存在潜在的受限、严审趋势。就像“半导体和微电子”领域一样，美国政府可以通过“小院高墙”和更广泛的“去风险”措施，减少中国在关键供应链中的影响力。

　　此次对外投资审查的行政令是在美国对华投资快速下降的背景下发布的，其传递了一个明确的信号，未来美国对华投资形势仍不乐观。据荣鼎集团统计，美国对华直接投资交易额已从2005-2018年的年均140亿美元降至2019年以来的不足100亿美元；2022年美国对华风险投资额仅为13亿美元，创10年新低。

　　新规中涉及的开放性问题和注意事项揭示了要实施新的对华投资监管是有相当困难的。而这种执行层面的不确定性恰恰会使投资者“望而却步”，在立法的初期，投资者不会采取试图规避审查的措施，立法的成效能在短时间内显现，而长期效果如何，存在不确定性。

　　就ANPRM中存在的问题，荣鼎报告分析认为，ANPRM反映了细则制定过程中要处理的诸多复杂问题，且要有助于阻止外国投资者在该法规的起步阶段试图规避审查的初衷。ANPRM汇集了美国不同法规中涉及的多个定义，包括《bt365平台》(IEEPA)中对“美国人”的定义，外国投资委员会（CFIUS）对“涵盖交易”和“外国人”的定义，外国资产控制办公室（OFAC）对50%原则的定义，以及2022年10月7日先进半导体出口管制规则中对“技术护栏”的定义等。

　　对于跨国公司和投资者来说，有几个关键定义应引起足够的关注，而ANPRM中对于一些定义的解释及适用是不够准确的：

　　ANPRM对美国人、涵盖的外国主体以及涵盖的交易的定义过于宽泛，这可能会扩大美国对涉及中国个人和实体的某些交易的管辖权过大。

　　ANPRM中，“美国人”的定义包括根据美国法律组建的任何实体的任何外国分支机构。例如，一家总部位于欧洲、在美国设有子公司的企业，可能符合“美国人”的标准。如果是这样，那么该欧盟企业中任何构成“涵盖的外国交易”的投资，例如在中国的绿地投资或与中国公司在第三国成立的合资企业，都将属于行政令的范围。

　　在界定涵盖的交易范围时，“涵盖的外国主体”的构成也存在不确定性。例如一家与美国人有联系的以色列半导体公司与一家拥有中国工程师或经理的非中国公司之间成立的合资企业，是否涵盖在新规管辖范围？作为公众意见征询过程的一部分，ANPRM需要澄清这些问题。

　　美国财政部已明确表示，这些定义正在审议中，“涵盖的外国主体”定义主要是为了涵盖母公司及其子公司，以避免出现漏洞和意外后果。考虑到正在审议的草案措辞，报告推断，新规适用长臂管辖的可能性很大，并可能引发某些科技跨国公司人力资源部门要投入相当大的工作，以筛查“美国人”与“涵盖的外国主体”之间的组合是否符合新规的执行标准。

　　上述定义在公众意见征询期后如何确定下来，决定了新规的执行范围和力度，是非常值得关注的法律关键点。

　　ANPRM增加了绿地投资的内容。CFIUS的外国入境投资筛查目前并不涉及绿地投资。鉴于ANPRM对“美国人”和“涵盖的外国主体”的综合定义，只要符合技术、美国人和被涵盖的外国主体的标准，理论上，对外投资审查制度甚至会涵盖美国（或任何地方）的绿地投资。

　　新规在制定过程中的一大担心就是投资者在了解审查和限制措施执行标准和政策出台前，利用监管制度漏洞，加快推进投资或重组计划，以规避规则的监管。

　　ANPRM中对通知义务的强调以及关于如何界定规则范围的大量开放式问题，已向相关跨国公司和投资者发出了明确的信息，即使监管制度处于初级阶段，也不要试图利用这个窗口期规避监管。ANPRM草案中涉及的内容已试图堵住规避的路径：

　　财政部考虑将“间接”交易列为“涵盖的交易”，以堵住可能产生的漏洞，并澄清试图规避某些交易禁令的行为不能使用非“美国人”或“涵盖的外国主体”的中介实体。此类行为的例子可能包括但不限于：美国人在知情的情况下对第三国实体进行投资，而该实体将利用投资与“涵盖的外国主体”进行交易，如果该交易由美国人直接进行，则交易将受到审查。

　　ANPRM试图明确，美国财政部并没有过度扩大自己的管辖范围，以（审查）涵盖数以千计的交易。相反，它着重强调“美国人”有义务将交易情况“主动通知”财政部，并“采取一切合理措施禁止和防止由‘美国人’控制的外国实体进行的任何交易”。如果这些交易是由“美国人”从事的，则“交易将被禁止”。“涵盖的外国主体”可定义为“美国人直接或间接拥有50%或以上权益的外国实体”。

　　新规指出，对境外投资的审查是“前瞻性”的，不溯及既往，但仍须特别注意：如果原始交易发生在法规生效日期之前，美国财政部仍在考虑“如何处理涉及外国人或技术的后续交易”。财政部似乎还在考虑跨国公司如何尝试收购中国合作伙伴的股份以适应新规则，并对收购“受管辖外国主体持有的实体或资产的所有权益”的美国交易实行例外。

　　在新规所涵盖的技术范围的概念中，明确了涉及“半导体和微电子”的内容，但如何协调针对少数技术的“小院高墙”与加速去风险的具体做法，如何区分和平衡“小院高墙”与中国在技术供应链中不太敏感领域的影响，这是新规尚待明确的内容。

　　根据2022年10月7日美国出口管制规则（以下简称10.7规则）对先进半导体的范围界定，ANPRM的新规并非只关注先进半导体，而是有选择地应用出口管制界定的范围，并在限制“使用”先进集成电路的技术方面“撒下了更大的网”，即新规中涉及的投资技术范围可能大于美国10.7规则对“先进半导体”的定义范围。美国财政部正在考虑禁止涉及以下技术领域的相关交易：

　　先进集成电路的设计和生产，超过10.7规则中高性能计算能力参数（此处应用ECCN 3A090参数。）

　　先进集成电路制造（10.7规则的参数适用于先进芯片，例如，逻辑芯片为16/14纳米及以下，NAND为128层及以上，DRAM为18纳米半间距或以下）

　　ANPRM表明，美国财政部正在加强“就地冻结”（freeze-in-place）的方法，通过瞄准关键瓶颈技术来遏制中国先进半导体的发展。根据该规则的起草方式，无论技术门槛如何，美国电子设计软件和芯片设备制造商都不得投资支持中国的半导体开发。这可能是为了阻止美国投资促进中国在传统芯片制造领域的产能建设，美国政府特别关注境外投资筛选规则如何与《bt365平台》的“技术护栏”条款相协调。

　　新规拟对最具开放性的人工智能技术实施限制。众所周知，人工智能是快速发展的技术领域，从人工智能驱动的模拟技术到传感器、通信平台等，人工智能应用很容易涉及军民两用范畴。新规中，美国财政部试图缩小人工智能系统的范围，将重点锁定在可赋予军事、情报、监视或网络功能的人工智能应用上，并特别将网络安全应用程序、面部识别、“机器人系统控制”以及未经用户同意收集信息的和位置跟踪列为人工智能应用。ANPRM指出：

　　“如果美国财政部要在这一类别中实施禁令，一个可能的方法是将CFIUS的监管重点放在从事软件开发所涵盖的外国人的投资（covered foreign persons）上。这些软件包含人工智能系统，并专门涉及用于军事、政府情报或大规模监控的最终用途。”

　　ANPRM告诫称，在定义所关注的人工智能系统时，“主要使用”可以取代“专门使用”。这就留下了一个悬而未决的问题，即对外限制是否会涵盖更广泛的潜在可两用技术的具体应用领域，特别是随着美国监管机构开始关注某些训练有素的人工智能模型的开发和访问，以及人工智能驱动的物联网应用（包括自动驾驶汽车技术）领域。

　　美国乔治敦大学沃尔什外交学院安全与新兴技术中心发布的报告提出，在美国投资者参与的（人工智能）交易中，共向251家中国人工智能公司投资了402亿美元，占中国人工智能公司1100亿美元融资总额的37%。根据Crunchbase的现有数据，2015-2021年，共有167名美国投资者参与了对中国人工智能公司的401笔投资交易，占全球2299笔投资交易的17%。

　　虽然美国投资者不能“主宰”中国人工智能（投资）市场，但Crunchbase的数据显示，此类活动非常普遍，而且往往与在中国庞大的技术领域寻找机会的中国投资者和其他外国投资者交织在一起。这也给未来美国投资审查提出了重大挑战。美国政府目前无法有效监控、衡量流向中国人工智能公司的境外投资。同时，这些交易结构高度复杂，新规制定者应在充分了解美国对中国人工智能公司的金融和技术支持的性质和范围的基础上谨慎行事。

　　ANPRM要求企业履行主动通知义务，向美国财政部报告交易情况。理论上，美国财政部可以随着主动通知的增加，收集更多对华投资信息，从而清晰界定投资限制的范围。新规还建立了一个机制，用于审查和修订涵盖技术清单以及通知或禁止要求，即，监管机构将每年召开一次会议，根据投资审查情况LD乐动体育，评估受关注国家的技术进步情况，然后就是否调整规则提出建议。这样的做法会导致受筛查制度限制的、相对窄的技术领域可能扩展到其他技术领域，如生物技术、先进传感器和大容量电池等。在参议院关于加严投资审查的修正案中，甚至提出将“具有双重用途的网络化激光扫描系统”纳入审查范围，这很可能会涉及自动驾驶汽车领域的先进技术。此外，在美国联邦通信委员会所列清单和其他网络安全限制措施（针对中国在物联网（IoT）基础设施中的投入和连接系统）、商务信息和通信技术调查、商务部BIS实体清单、财政部中国涉军企业名单（CMIC）和美国芯片法案的护栏政策中，都会涉及投资的技术审查问题。是否将上述技术都纳入新规监管范围，如果都纳入，是否存在范围过大等问题？！

　　荣鼎的报告认为，美国对华投资审查行政令是在美国对华投资呈断崖式下跌背景下出台的。2005-2018年LD乐动体育，美国对华投资总额从平均140亿美元/年下降到年均100亿美元。疫情期间，投资额从2019年的130亿美元降至2020年的87亿美元。在2021年出现小幅反弹后，2022年又降至82亿美元，创20年新低。

　　尽管美国对华投资步伐放缓，但美国在中国的存量资产规模庞大。据美国经济分析局估计，截至2020年底，美国跨国公司在中国的总资产为7080亿美元。尽管该行政令主要针对的是未来投资，不涉及既有投资，但如何以及是否允许美国企业参与在华合资企业和新建项目的后续投资，仍是一个关键问题。虽然新规涵盖的技术范围很窄，但并不排除美国财政部通过每年的议事机制，将执行范围扩大到新的技术领域，这将给跨国公司和投资者带来较大困惑，如生物技术是否会被纳入审查领域，如果被纳入，对投资者而言将会带来较大损失。

　　据荣鼎统计，美国在华风险投资也已呈现下降趋势。美国在华科技融资高峰出现在2018年，在几轮独角兽融资的推动下达到144亿美元。此后，日益加剧的中美科技摩擦和监管审查使美国在华风险投资迅速收缩，2022年的投资额降至12.7亿美元，创10年新低。

　　近两年，美国对华投资结构也发生了较大变化。一些投资者，尤其是一些规模较大的专业风险投资公司，出于对声誉的考虑，放弃了在中国的新投资项目，投资者的格局变得更加集中。一些投资者已将中国业务从美国和全球业务中剥离出来。而继续在中国投资的投资者也越来越多地采取主动措施，回避“深科技”（deep tech）和可能被界定为与国家安全相关而将受到审查的技术，包括正在考虑纳入ANPRM范围的半导体和量子计算等技术。过去五年，大部分美国资金都投向了生物技术初创企业和消费类企业。

　　据统计，目前美国和欧盟流入中国的直接投资规模几乎不相上下。新规执行后，如果美国不能确保与七国集团伙伴保持一致，那么美国在华投资的市场就有可能被其伙伴国填补，这将给美国监管机构带来较大压力，特别是很多欧盟成员对实施投资筛查持强烈态度，如德国工业界就主张扩大对华投资，以保持德国在新兴科技行业（包括人工智能软件平台）的竞争力。欧盟企业在2023年已启动了多项投资计划，包括大众汽车与中国电动汽车初创企业小鹏汽车达7亿美元的合作项目，以及德国风险投资基金贝塔斯曼投资公司宣布的7亿美元投资等。

　　美国与其合作伙伴之间的分歧可能会触发美国监管机构动用长臂管辖措施，以迫使其他国家采取与美国一致的行动，类似于10.7规则。但也应看到，欧盟已建立了对半导体、量子和人工智能领域的投资审查机制，与美国已基本保持一致，欧盟委员会甚至将在2023年底前对投资实施严格的双向审查。虽然欧盟是美国的伙伴，但在解决相同关切的策略上，欧盟是否会与美国采取完全一致的行动，存在诸多不确定性。

　　荣鼎报告认为，美国对外投资审查行政令的发布，标志着美国主导的对华科技和投资管制的清单又向前迈出了一步。尽管该行政令的技术范围比早期的立法提案要窄，但对于最终将涵盖哪些类型的交易，仍有许多悬而未决的问题。企业只有45天的时间就这些实质性问题发表评论，鉴于所涉及的复杂性，这反过来又引发了人们对这些法规最终实施速度的疑问。

　　1. 有必要对美国对华人工智能投资开展进一步调查，并确定明确的目标。虽然出口管制界定了国家安全目标，但出口管制只是达到管理预期的手段之一，如果没有一个明确的愿景说明出口管制的预期目的是什么，就很难有效地使用出口管制。新的投资审查措施也是如此，需要明确愿景和目标。缺乏明确的愿景，可能导致对美国贸易和公司竞争力产生不利影响。如果对外投资审查制度没有明确的范围和定义，可能会迫使公司更主动地采取规避风险的行动，甚至完全停止对中国的投资，这将对全球贸易流动和供应链产生重大的负面影响。

　　2. 美国应制定一项试点计划，收集美国对华投资的相关数据；应修订美国基金的信息披露要求，以及美国公司投资中国公司的信息披露要求，特别是那些被认为对国家安全至关重要的行业。

　　第一步，政府应制定一项计划，收集美国认为对国家安全至关重要的领域的对外投资数据。美国政府可以使用这些数据，以更好地制定未来的对外投资审查制度，同时保护美国公司的竞争力。

　　许多美国风险投资公司运营的基金都在美国注册或将总部设在美国，并接受来自多个有限合伙人（LPs）的资金；然而，美国现行法律并不要求披露这些有限合伙人的名称（无论其位于何处），因此很难确定基金背后资金的来源。虽然这种不透明性本身并不构成国家安全风险，但规定披露的要求是提高特定交易潜在风险能见度的第一步。强迫美国公司公开披露这些信息可能会产生问题；因此，建议第一步可以规定仅向美国政府相关部门披露信息。

　　3. 美国财政部应实施跨部门合作，扩大并修订CMIC名单[2021年6月3日，美国发布第14032号总统行政令，对原第13959号及第13974号总统行政令下的制裁进行全面改革，推出了包括59家中国实体的所谓中国涉军企业（ChineseMilitary-Industrial ComplexCompanies，CMIC）名单。]的范围，包括可吸引风险投资的中国私营公司，以及对国家安全至关重要的领域（除国防/物资和监控以外的领域）。

　　尽管美国政府目前还没有能力审查美国对中国人工智能公司的投资，但它已经建立了一个机制，防止美国资本流入某些中国公司。在财政部的领导下，CMIC名单旨在解决向与中国军工企业有关联的公司提供资金的问题。CMIC名单可用于阻止美国对属于其管辖范围内的特定中国人工智能公司的投资。

　　CMIC名单至少应扩大到公开交易证券以外的范围，包括确实能够吸引投资（包括美国投资）的中国私营公司。这也将涵盖合资企业和私营部门投资，例如风险投资。同时，CMIC名单涉及领域应超出国防物资和监控领域，应包括对国家安全至关重要的领域，如人工智能。

　　4. 建立一种机制，防止美国人对实体清单上的中国公司进行投资，并可要求美国人从实体清单中的中国公司撤资，并限制未来对清单上实体的投资。

　　根据当前美国出口管制法律，实体清单仅涉及货物流动限制，而不涉及资本流动限制。从法律层面上讲，实体清单并没有要求美国人从所列实体中撤资或限制对其进行投资。因此，美国公司在中国公司被列入实体清单之前可能已经对其进行了投资，但在法律上并没有义务从该公司或机构撤资。据此，拜登政府应考虑采取一项总体政策，将列入实体清单的实体与列入扩大的CMIC名单的实体同时纳入。展望未来，一家中国公司可能因向军事最终用户转让两用物项而被同时纳入实体清单和CMIC名单LD乐动体育。这样可以确保两个名单都在各自机构和法规的管辖范围内，即由美国商务部限制货物贸易，由美国财政部限制投资。

　　8月27-30日，美国商务部长雷蒙多访华期间表示，美国的目标不是（与中国）脱钩。美国把“国家安全”放在首位，在保护国家安全方面决不会妥协，但也决不会寻求与中国脱钩或阻碍中国经济的发展。对后续趋势的研判如下：

　　1. 中美资本市场不太可能完全脱钩。无论是存量资本，还是新增资金，未来中美之间的资本流动仍将继续，任何将中美两个经济体分开的行为将对全球经济产生巨大的反作用。因此，对高科技领域的投资限制或将因为无法清晰界定受限制技术范围及其边界而导致执行层面问题多多，新规及细则出台后，对华投资会产生短期的寒蝉效应，但从长期看，中美资本市场不可能完全脱钩。

　　2. 投资筛查未必会限制中国产业的发展。有国内专家认为，美国规范对华人工智能的投资并不太可能阻止中国人工智能技术的进步，因为（中国人工智能领域）大部分资金都来自中国国内实体。这意味着，对依赖美国半导体技术实施出口管制的成效可能相对显著，而对中国人工智能实施投资限制的成效可能不能与半导体管制成效相提并论。

　　3. 美国智库的建议如被采纳，即将出口管制的实体清单与CMIC名单联动，则可能增强实际执行效果，造成我国先进领域龙头企业与美国贸易和投资领域的脱钩。